在第一代农民工迈入50岁门槛之后，他们关于求医问药的难题渐渐凸显。

现行的医疗保险制度分为城镇职工医保和城乡居民医保。城乡居民医保由新型农村合作医疗(下称“新农合”)和城镇居民基本医疗保险合并而来。由于大多数农民工是按户籍参加的新农合，在工作地难以享受到医保待遇，现行二元化的医保制度难以为“人的城镇化”提供有力保障。

中国人民大学公共管理学院教授李珍25日中国医促会健康保障分会举办的“贯彻19大精神，全面推进健康保障体系建设高峰论坛”上表示，城乡居民医保与城镇职工医保二元分立的制度应该走向“一体”，形成全民统一的医疗保险制度，以提高“新市民”的保障水平。

农民工“有保险、低保障”

十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。

国家统计局的数据显示，2016年，我国户籍人口城镇化率为41.2%，常住人口城镇化率已经达到57.4%。

全国人大财经委副主任委员辜胜阻曾在11月初公开表示，农村转移人口在城市享有的基本公共服务覆盖面仍然狭窄，难以实现从农民到市民的身份转变，这导致我国的城镇化出现“就业在城市，户籍在农村;劳力在城市，家属在农村;收入在城市，积累在农村”的半城市化现象。

2016年，农民工总量达到28171万人，比上年增加424万人，增长1.5%，辜胜阻表示，如何让外来务工人员和本地户籍人员在享受基本社会服务上得到平等的机会，是新型城镇化需要解决的问题。

李珍在上述论坛上表示，由于保障体制和其他公共品供给不足，农民工市民化速度相对滞后于城镇化率。就医保而言，农民工参加城镇职工医疗保险的参保率只有17%，而且近年来这一参保率还呈现下降的态势。

人力资源和社会保障部(下称“人社部”)的统计公报显示，2016年末，参加城镇基本医疗保险的农民工人数为 4825 万人，比上年末减少 340万人。与此相应的，绝大部分农民工在户籍地参加新农合，然而，新农合的保障水平和便携性都难以适应农民工的特征。

李珍认为，新农合与城镇居民基本医疗保险的合并虽然可以解决城乡分置造成的管理问题，但不能解决居民保障不充分的问题，也不能解决城乡居民医保和职工医保不平衡的问题。

在保障水平方面，人社部的数据显示，2016年城镇职工医保住院费用实际补偿水平为72.2%，城乡居民医保为56.3%，两者之间存在较大差距。

新农合的便携性也不足，尤其是对于跨省流动的农民工来说，想要在工作地看病享受住院报销困难重重，“小病不就医，大病回老家”成为绝大部分农民工的选择。

农民工“就医难”的问题已经引起了政府高层的关注。10月9日召开的国务院常务会议要求有关部门要加快研究解决1亿多外出农民工和广大“双创”人员跨省异地住院费用结算问题。

实现医保“全民统一”

李珍认为，医疗保险和养老保险并不一样，养老保险可以允许适度“碎片化”，而医疗保险则应该由单一的制度来覆盖全民，因为医疗是生命权，应人人平等。

李珍说，我国基本医疗保险的目标是由“广覆盖、保基本、二元制度”走向“全民覆盖、待遇平等、保障适度”的单一制度。下一步应将城乡居民医保与城镇职工医保合同，形成全民统一的医保制度。

在具体的实现路径上，首先需遵循属地参保、家庭参保原则，所有城镇就业人口按照现行的缴费政策参加城镇基本医疗保险，非就业家庭成员适量缴费并参保。

实现属地参保，即按常住地和就业地参保，取代当前按照户籍地和职业双重标准参保的方式。

同时，还应建立居民基本医疗保险稳定、增速较快的筹资机制。按人头定额补贴居民医疗的政策改为按财政收入占比补贴并纳入预算制度。改居民定额缴费为人均纯收入占比缴费，并提高相应的缴费水平。

李珍表示，实行全民统一医保将推动农民工及其家属参加城镇职工医保，消除农民工“有保险、低保障”问题，有助于提高“新市民”的保障水平，逐步减少留守人口，促进新型城镇化的发展。