29岁的河南郑州人范明(化名)没想到会卷入这样一场风波。

2017年5月，范明所在的中建七局安装工程有限公司委派他到南京参与项目前期筹备，与他一起去的还有10多名河南老乡，他们都是大学毕业生，属于公司华东事业部的管理人员。

为了省钱，大伙儿决定采取AA制搭伙做饭。2017年12月，此举被南京市建邺区市场监督管理局食药所认定为“办单位食堂”，因未取得《食品经营许可证》，非法从事食品经营活动，被处罚款15万余元。事实上，他们在2017年11月上旬就整改结束，1个多月后还是收到了罚单，范明感到很疑惑，“行政执法是为了整改还是罚款?”

“凑钱搭伙做饭被定性办食堂”罚款15万元

范明说，他们在建邺区某小区租了一套近80平方米的两居室，每月租金4000多元，用于电焊工张师傅和另两名同事居住。

1月4日，中国青年报·中青在线记者在该出租房看到，出租房的客厅大约20平方米，没有餐桌，厨房里的煤气灶已被撤走。房间里只剩下二三十箱啤酒和数十个空啤酒瓶子。

据范明介绍，2017年5月后，项目还没完全开始，张师傅就负责给另外两名同事做饭。“当时大伙儿都觉得在外面吃很贵，而且不干净，所以才请张师傅一起帮着做饭。”

范明说，单位给每个员工一天近20元餐补。从2017年10月开始，范明和同事们实行AA制吃饭，由张师傅负责买菜、做饭，然后平摊费用。“我们还让张师傅把会做的菜写出来，列了菜单贴在墙上。”

范明说，大家平时都忙工作，最多时来吃饭的也不超过15人，平时多数时候不到10人。

2017年12月21日，范明接到电话让去领取一份告知书。让他没想到的是，这份《南京市建邺区市场监督管理局行政处罚听证告知书》(宁建市监告字【2017】08011号)要求他们责令整改，没收违法所得14160元，罚款141600元，总计155760元。

这份针对“中建七局安装工程有限公司”的告知书，认为该单位未经许可从事食品经营。公开资料显示，成立于1952年的中建七局安装工程有限公司总部位于河南郑州，隶属于中国建筑股份有限公司。

该告知书提到，2017年11月1日，该局执法人员到中建七局安装工程有限公司某项目部进行检查，发现该项目部未取得《食品经营许可证》，正在从事食品经营活动。2017年5月15日，该项目部承租了某住宅作为单位的员工食堂，开始从事食品经营活动，每天早餐提供包子、饼、粥;午餐提供三菜一汤;晚餐提供面条、炒饭、馒头等给员工。“由于你单位对法律法规了解不是很清楚，认为就是自己员工吃饭，不需要办证，所以没有办理相关证件。”

该告知书还写明，从2017年5月15日起至2017年11月1日，期间由于法定节假日、双休，所有员工放假53天，单位实际经营118天，每天餐费约120元，共计营业额为14160元，单位无法提供经营的相关票据和凭证。在此期间未领取《食品经营许可证》。

告知书还提到，未经许可从事食品经营的行为，根据《行政处罚法》和《食品安全法》，货值金额超过1万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下的罚款。

蹊跷的“情况说明”

根据《餐饮服务食品安全操作规范》，设于机关、学校、企事业单位、建筑工地等地点，供应内部职工、学生等就餐，均可认定为食堂。

范明并不认为这是“单位食堂”，而只是同事之间“凑钱搭伙做饭”。首先吃饭是他们同事们之间的个人行为，并非单位行为。他们单位作为一家国企，在南京并没有开设分公司，“哪有国企在民宅里开设单位食堂的?”

建邺区市场监督管理局相关负责人表示，他们检查的文书笔录，对方确认签字，承认是在办食堂，另外对方单位出具委托书，委托办公室主任来处理此事。

建邺区市场监督管理局还向媒体提供了一份该有中建七局安装有限公司公章的情况说明和授权书。授权书是委托办公室主任来处理此事。

该“情况说明”的时间是2017年11月9日。该说明显示，2017年5月15日承租了某住宅作为单位员工食堂，每天开始为员工服务，提供早餐、中餐及晚餐服务，以盒饭形式提供餐饮服务，每天约为120元，实际供餐时间为118天，总金额约为14160元。

“情况说明和授权书都是被建邺区市场监督管理局的工作人员诱导下写的，当时他们承诺不罚款，我们才按照他们给的模版写的。”范明说。

2017年11月1日，范明接到张师傅的电话，3名自称建邺区食药监局工作人员上门检查。当时，工作人员说：“他们接到群众举报，这里不能做饭，也不能吃饭，这属于非法经营，存在社会危害性。”

当时，范明就对“非法经营”提出质疑：小区居民不能在家做饭吃吗?存在什么社会危害性，“我们几个同事合伙做饭是个人行为，又不对外经营售卖，根本不存在任何经营、销售行为，更不用说营业额了。难道同事之间吃饭变成经营行为?凑钱买菜变成营业款?”

另外，他也不认同“没收违法所得”的说法。“我们几个同事自己做饭吃哪来的违法所得?”他反问道。

范明回忆，当时工作人员就肯定地说不会处罚，希望大家配合工作。“后来就要求我们写情况说明和授权书，我们也不知道怎么写，他就说有模版，照着写就可以。”

范明回忆说，他的同事最初在“情况说明”上写道是“凑钱搭伙做饭”，还被工作人员斥责，还威胁说“你要这么写，我们马上就处罚你，得按照我的要求来，我保证不处罚你们，大家配合我们工作，以后改正就没事了”。

当时，范明和同事们都抱着“多一事不如少一事”的心态，“我们当时也不知道啥情况，就按照要求写，他让我们干啥就干啥，后来还需要单位盖章，单位一开始不愿意，协商好几天，才盖了章，单位觉得我们在外面也不容易。”

针对衣着白大褂的厨师，范明解释，张师傅是一名电焊工，属于公司在编员工，并不是厨师，“只是厨艺比较好而已”。

今年55岁的张师傅表示，从未在做饭中牟利，他每月领取的是电焊工工资，做饭完全是义务帮助同事。

专家建议纪检监察能介入调查

对于到底是员工个人搭伙，还是公司开办食堂，双方各执一词。南京玄武区和鼓楼区的市场监管局工作人员都向媒体表示，搭伙做饭人数规模小，而且在民宅内，不需办理食品经营许可证，只要不扰民，注意食品安全就可以。

建邺区市场监督管理局的相关负责人却认为，既然是单位食堂，就必须按法规经过审批。目前，他们开出的是行政处罚听证告知书，并非最终处罚决定。如果对方不接受，可向上级单位申请听证，后期可以通过行政复议、诉讼等途径维权。

目前，范明已向有关部门提起申诉。媒体报道后引起网上一片热议。在媒体拍摄的南京市建邺区市场监管局沙洲食药监所负责人的采访镜头中，该负责人语气态度很差地说：“不要跟我谈凑钱，你那白纸黑字的东西都在这里，我跟你讲，有问题!你要跟我狡辩，我们之间免谈。不交?按二十倍处罚……我们就等你告我们。”

对此，建邺区市场监督管理局表示，目前，他们已对涉事人员进行批评教育，并将引以为戒，积极推动全系统的机关作风建设。

南京建邺区委宣传部一位徐姓负责人表示，建邺区市场监督管理局已按照相关规定执法，她希望媒体不要再炒作此事。

江苏一名法律界人士认为，监管部门通过办理、发放《食品经营许可证》，对食物清洗、卫生消毒、安全防控等方面提出硬性操作规程从而进行监管，这是法定职责。但监管部门也应针对小规模、不对外经营的“小食堂”这样的新课题，加强调研与顶层设计，把握好情与理的分寸、恰当与公正，做到既呵护市场主体成长、又确保审慎安全的双赢局面，否则严重背离老百姓普遍认知，是懒政行为，损害的更是对法律的信仰和法制的权威。

该专业人士认为，该事件还暴露出一些政府工作人员的作风问题，纵然是执法部门的合法监管，也会被迅速解读为公权力强势“碾压”普通老百姓，引起舆论关注。对于真相究竟如何，他希望纪检监察部门等独立机构能介入调查。